用开放手段推行开放政府,唐凤为何引发不满?

2020-07-24 阅读298 点赞743
用开放手段推行开放政府,唐凤为何引发不满?
用开放手段推行开放政府,唐凤为何引发不满?
资料来源:端传媒|绘製:洪国峰

但一年过去,关注「开放政府」的社群却对现状感到焦虑。4 个月前,多名推动开放资料的参与者 相继发文 ,批评唐凤无力解决问题、开放资料的工作停滞不前,怀疑任用唐凤是蔡英文政府的「开放洗白」手段。霎时,「唐凤成为吉祥物」、「唐凤不用负责吗?」成了社群的热门用语。

用开放手段推行开放政府,唐凤为何引发不满?
绘製:端传媒

台湾公民科技社群近年蓬勃发展,在 2014 年「三一八佔领运动」后,更因民间对于政府透明、开放的要求,和前任行政院长张善政对公民科技社群的开放态度,使台湾在开放资料、公私协力上相较过去有实质进展。蔡英文政府上台后,又为开放政府指派专责政务委员,让台湾彷若成为开放民主的资优生。

然而相较于国际,台湾仅在牙牙学语。在「圈内人」眼中,台湾缺乏具影响力的法规制度,使开放精神只存于少数案例,或是为了追求特定开放资料指标,而导致重量不重质、影响民间发展的结果。这些缺点,也成为社群对于唐凤的期待。

台湾的政委官阶与各部会首长同级,主责跨部会协调、横向联繫,以及特定议题、任务的推动。部分政委因督导年金改革、经济建设等足以大幅影响政治选票的业务,更被舆论称作职权凌驾部长的「大政委」。由于「开放政府」须涉及所有政策制定程序,社群认为「政委」无疑是推行相关工作的最佳位置。

「持守的安那其」

但不同于社群的期待,唐凤在上任前便已清楚表态,她不打算「施力」。

在宣布入阁后,唐凤便在 媒体访问 中强调自己的价值是「持守的安那其」。「持守」的意思是让事情保持其运作状态,不谋求强烈改变现状;「安那其」则是反独裁、强调个体自愿结合、互助的无政府主义者。具体做法是,不谋求改变现有的公务体系,但会不断示範更好的解决方式,直到政府的事务人员愿意採用。

另外,不同于其他政委,由于唐凤主责业务相对新颖,没有督导特定部会。因而她 强调 ,自己不是任何部会的主责长官,与公务员之间也没有上对下的权力关係。相反地,她将自己定位为「公僕的公僕」,希望运用数位技术、系统辅助公务体系解决问题。

用开放手段推行开放政府,唐凤为何引发不满?
绘製:端传媒

为此,唐凤办公室成立了 「公共数位创新空间」 小组,团队的一部分技术人力,便是协助政府各部会改善软体、系统、网站等,以促进行政数位化;而针对开放政府业务,最着名的是今年 3 月开始运作的「开放政府联络人」制度。

为了在政府内部对开放政府业务进行整合、联繫与协调,唐凤在行政院 32 个部会中各找了 1 至 3 个中高阶事务官担任 PO,参考各部会既有的「新闻联络人」角色,成为政府与民间之间的沟通窗口,同时也是各部会间横向沟通、合作的管道。

PO 们会在每月会议上,针对公共政策网络参与平台 Join 上超过 5000 人连署的提案,或是各部会提出的问题中,投票选择当月重点议题。接着邀请提案人与利害关係人,进行每週一次的「协作会议」,共同釐清问题、讨论政府长短期可改善的方向。为了让这整套制度在「没有唐凤也可以」的状态下运作,唐凤强调自己不给最后裁示,但会将会议结果向行政院长及相关部会首长报告。

唐凤表示,PO 制的目的,是让公部门不再害怕与民众面对面沟通。同时,在一线工作的事务官也可以在实作过程中,拥有更多提案、决策与沟通的空间,不会因为特定政务官受到特定团体的游说及影响,而被迫执行不合适的决策。

唐凤更期望,在这一机制良好运作后,各部会遇到问题时能「勇于求救」并主动扛责,以确保「球不漏接」;在决策时也能摒弃本位主义,以跨部会合作为前提来进行政策规画。

然而,在公务体系养成自发的协作文化,是此刻台湾在推行开放政府上最迫切的吗?部分社群成员显然有不同声音。

「唐凤不做,谁来做?」

近期发布的《2014﹣2016 开放政府观察报告》指出,台湾推行开放政府始终缺乏整体规画或法律框架,使上位政务官的意志与执行力成为成败关键。因此,公务体系与民间对于何为开放政府、为何推行及如何执行,都有歧见,因而常为追求短期绩效,出现了许多空有其表,却缺乏开放精神或重量不重质的结果。

用开放手段推行开放政府,唐凤为何引发不满?
绘製:端传媒

g0v 共同发起人高嘉良认为,唐凤身为开放政府社群与公部门之间的中介者,应更着力于促进双方讨论出开放政府总体规画,并给予协助。他以唐凤多次提及的「电竞选手权益」一案为例,认为这类案件的处理方式虽符合开放政府精神,但影响规模较小。倘若台湾缺乏一个总体机制,针对影响规模不同的政策制定相应的开放政府处理程序,这类案例只会成为个别的宣传样本。

除了主导政策方向,曾在政府部门任职的黑客江明宗更认为,唐凤应以其政委职权直接面对争议点、疏通政策执行过程中的阻力。他指出,开放政府的行动往往会与既得利益者形成冲突,如揭露违章工厂等涉及重大公共利益的资料,若遭遇公部门以行政裁量权为由拒绝,民间也无可奈何。但若有政委「去盯、去关注」,情况就会有所不同。

不过,唐凤对此并不完全认同。她强调,自上而下推行政策、制定一以贯之的框架,或许能累积许多政治声量、吸纳民间的期待,但一来可能不适合各部会既有状况与文化,再度增加公务员的负担及风险;二来,也对民主价值毫无帮助。

「假如开放政府是重建对民主的信心,它当然是建立在大家更能让彼此的主张融合成可行方案。如果现在我要迎合一些人对我的想像,反而变成去发号施令,也就是走什幺方向,大家一定就跟着走,那个是民主的反面」,唐凤说。

「但问题摆在那,民间跟其他政委都等着唐凤来处理,她不做,谁来做?」江明宗反问。长期担任各级政府顾问的黑客王景弘也指出,唐凤彷彿成为蔡政府的一道保护墙,过去开放政府相关业务分散各部会时,社群还能分头倡议与游说,如今施压对象只剩她一人,「大家也没辄,所以认为自己的参与空间实质弱化。」

不过,唐凤这套去中心化的开放文化,过去在公民科技社群分明运作得宜,更成为社群标举的特色,如今为何反遭部分社群参与者抨击?

江明宗认为,台湾政府过去高压集权的姿态,让公务员与社会大众早已习惯等待由政务官拟定方向及政策。让大众主动参与当然最为理想,但事实是,政府若不以实际案例或政策加强示範,公务员与民众也不会知道什幺是开放政府、如何参与,「用大政府模式推动开放政府很矛盾,但要顺势渐进啊!」

他进而指出,如果唐凤不施力与既得利益者抗衡,就没法把现存檯面下的利益交换与协商拉上檯面,「民众参与了又有什幺用,大家会认为开放政府只处理一些不痛不痒的案子。」相反地,若唐凤愿意承担政治风险去施力,即便失败下台、手段违背开放政府精神,却能把台湾从不开放向开放之间拉近一步,「这个坏人,你当不当?」

PO 制有那幺万能吗?

很显然,唐凤不愿当那个「坏人」。她期待经由 PO 制的运作让公务员与大众形成自发实践开放政府,只是,在唐凤不施力的情况下,PO 制从人选、议题设定及后续成效上,都引来质疑。

PO 人选缺乏民意与主动性?

在 PO 制中, PO 们的角色非常重要,肩负了反映部会内部问题与民意、决定哪些议题要实行协作会议,与利害关係人讨论可行方案,以及将协作会议结果带回各部会协商、执行等工作。

但多名公务员皆指出,台湾《公务员服务法》第一条规定便是要求「依令行政」,担任 PO 的中高阶事务官长期服从长官意志从基层升迁,较不敢贸然行事;在他们对开放政府认知模糊的情形下,要他们自发提案,甚至愿意透露部会内部问题而「勇于求救」,难度较高。

江明宗也指出,PO 既然是民间与公务体系的联络窗口,普遍看来却没有足够的民意基础,既无法驱动民众提出意见,也没有对外与民众沟通的经验。他认为,这个角色应由政务体系或是自议会体系挑选。

对此,唐凤认为中高阶文官才能了解部会整体方向,对外传递完整资讯。但她也同意,此位阶的文官会认为,向外沟通不仅会增加工作负荷,也会增高职位风险,「最难动的确实是这一层,但也一定要动这一层」,她认为,倘若能让中高阶事务官认为,事前沟通实际上能减少后续遭民意反弹的风险,便能带动下属的创新能量。

5000 人连署的议题才重要?

目前 PO 协作会议处理的 19 项提案中,只有 1 项是 PO 反映民众意见提出,其他 18 项全自 Join 平台经 5000 人连署的提案中挑选。

处理渠道单一、须被动等待政府的 60 天回应时程,不仅令倡议人士不满,同时也引发另一个质疑:只有小众在意的议题就真的不重要吗?

曾担任台北市长柯文哲和经济部长幕僚的彭盛韶举例,当政府业务单位拒绝释出资料,由中央订立一个更完善的「开放资料」审核机制,让民间能据以抗衡,这对达到施政透明的目标而言十分重要。但在大众普遍对「开放资料」感到陌生的情况下,要为这类提案集结 5000 人连署,有其难度;目前任职于唐凤办公室的林雨苍也认为,涉及攸关人权或是弱势团体的相关议题时,能否适用这个门槛,他也持保留态度。

彭盛韶指出,可以想见的是,能在 Join 平台覆议通过的案例大多会与民生相关的。端传媒检视 PO 协作会议的 处理提案 ,也发现目前处理的议题确实相对偏向于民生及消费,未有国家级的开放政府相关政策。

「不过,这个是政府应该做的事吗?你认为政府应该去引导人民,对一件他们本来不关心的事关心吗?」唐凤反问。在她看来,当民意还未形塑时,倘若政府贸然让它成型并投注资源,只会让民间更加依赖政府,若政府的重心转换或换人执政,受害的还是民间。

唐凤不否认大众还期待政府担任「伟大舵手、家父长」式的议题设定角色,但根据她的无政府主义的理念──「最后所有政府能做的事,民间都要能做」,她认为不该把设定方向的权力集中于政府。她也认为有了互联网之后,任何议题民间都能自己组织动员,「所以任何倡议者来我这边,我都是说『你们有没有组织起来?』」

她也指出,採用 Join 提案,一部分原因是因为除了 Join 平台外,目前大规模由民间设定议程的参与方式并没有法规依据。而 Join 平台四、五百万人的使用人数、5000 人的连署标準,也让公部门得以确保该议题有一定的民意基础,而不是只关係到少部分人的游说案。

「否则你一方面说涉及大规模的公共政策,应该尽可能让更多人讨论;一方面又说针对某些政策,英明的领导人不用跟大家讲⋯⋯但这两个说法是完全背道而驰的,」唐凤说。

PO 会议真的有用吗?

社群更在意的是,假使过了 5000 人大关,这每月一场的 PO 会议究竟是不是玩真的?被唐凤赋予重责大任的 PO ,回到各部会又有多少实权,能说服长官及下属配合?从目前的 PO 会议 结果 看来,目前有具体政策进展的,仍是少数;PO 的角色与「开放政府」的概念一样,乍看下分化了政务官权力,也可能增加其他事务官的工作负担。

唐凤回应,未来会为 PO 制定专属 明文要点 ,将 PO 的授权、训练及资源予以制度化;此外,她表示自己虽然不下裁示,但会把会议总结的具体方案,呈报给行政院长,若有需要则由院长下决定,并转为确切政策,以此作为会议的制约力,之后每週与每月也有后续追蹤。

然而一名了解 PO 会议运作者表示,唐凤向行政院长呈报的充其量只是个工作报告,是否能成为确切决议令人质疑。若检视 PO 月会记录 ,会发现唐凤所谓后续追蹤,也只是了解目前进度,而不会针对进度给出进一步的要求。

一名熟悉 Join 后续处理程序的公务员更指出,一个提案能否有实质进展,关键绝对不会是在一次的 PO 会议,而是会议前后的努力,包括会前如何与相关部会沟通、如何将会议的初步节录转译为相关部会的执行方针、后续的追蹤进度是否确实、执行时的问题讨论、部会不想配合时的协调处理等。

而即使真正做到上述工作,该公务员表示,多数能有实际进展的议题,也往往都是较小型的素人提案;真正涉及重大争议的,各部会早有相应的处理机制,如何将 PO 会议的结论「接回」既有机制,面对可能的冲突,就要看各部会 PO 是否有意识、有能力处理。

公务员阿明更直指,针对许多争议提案,部会的立场及方向早在被其他政委或是更高阶长官「关切」时确定,但在 PO 月会回报进度或是对外给予官方回应时,这些背后的决策原因与主导者,都是无法坦白讲明的。

他表示,目前看来, PO 会议比较像是内部培力的的练习,唐凤亲自示範了何谓「开放」,也留下许多逐字稿,让部分懂得「借力使力」的 PO 或公务员得以运用,但重点还是最后是否解决问题。「这种程序上的极端开放,有时反而让公务人员不敢向唐凤反映内部真实问题⋯⋯她公开那幺多逐字稿却没能解决问题,又到底是功还是过?会不会让一些单位觉得,只要公开了记录,我们就是开放?」

不想做还是不能做?

唐凤虽将她不施力的路线归因于持守的价值观与个性,但也有意见认为这是因为执政上层授权不足。彭盛韶便指出,唐凤的位阶并没有高于各部会,很难介入已有部会负责的议题。

王景弘也认为,目前的问题并非是没有人愿意做决定,而是行政院长给予她的权力不足,让她没法一声令下让所有人都照做,「唐凤就是帮公子念书啊,那些部长没人要弄懂开放政府,有人在那给他们压力让他们弄懂,是好事啊!但你要期待唐凤做什幺决策,算了啦!」

来自 g0v 社群的骆劲成则认为,唐凤反常态地不从上而下发号施令,在台湾无前例可循。她的优点跟缺点都非常明显,优点是无法关说,不会形成徇私舞弊图利的小圈子,长远下来改变了政治参与的模式。同时也不会让公部门对「开放政府」反感,保留了发展空间。但缺点是可能让现况停滞不前。

林雨苍也认为,展现权力意志与态度,与现有机制硬碰硬,可能只会昙花一现,或让公部门为达目标应付了事;若是持守,也许能让开放政府走得久一点,但同样可能在缺乏具体方向下走偏了。该怎幺走,没人知道,终归是唐凤自己的取捨。

无本可循的一线公务员

在第一线公务员眼中,贸然制定政策而增加公务体系负担,确实是他们避之惟恐不及的问题。公务员革新联盟的蔡明翰便表示,过去太多案例都可看到,政府为了向人民追求短期「亮点」,对基层公务员施加更多业务目标,导致执行者最后只为绩效交差了事。

然而,缺乏上位意志与整体规画,对有心想推动开放政府的地方公务员而言,也十分困扰。任职于地方政府的公务员小沈便指出,「开放政府」至今仍是很模糊的概念,「好像什幺事情都可以做,可能都会对这个目标有些帮助或有些伤害,这时我们反而不知道优先顺序是什幺,」因此希望中央能够给一个相对明确的进程,好让地方有本可循。

在推行的第一线,小沈深刻感受到无论是公务体系或社会大众,对「开放政府」目前都存在很大的疑虑。对政务官而言,公开资料、开启公民参与途径并没有立即可见的利益,相反地,还可能因为曝光了内部的决策缺失而增加风险;对事务官而言,他们会直觉认为又多了一项业务负担。「所以我需要让他们明确知道,如果我做这几件事,就会对他们有帮助。」

过于高压和没有指示,在执行上公务体系都有「走歪」的风险,力道究竟要如何拿捏?蔡明翰认为,重点在于决策者是否真正接受基层事务官所蒐集来的民意,同时能减少既有的冗工。他指出,即便多了新的公民参与工具和平台,倘若收集来的意见不被尊重,那幺所有努力都只会是徒具形式的「多做一套」,且反而更容易让大众据此指责第一线公务员。

而对市民而言,政府推行「开放政府」,也不见得就有好评。小沈说,听到开放政府,民众最常想到的是,「跟我有什幺关係?」或是政府无能做出好的决策、意图卸责。

目前负责嘉义县智慧城市专案的王景弘也指出,在谈论公民参与时,外界常指责公部门参与不力,却忽略了大众是否有达到相应的讨论门槛,以及为了能真正讨论议题而必须付出的义务。「实务上我们大多是在协助人民了解参与的形式,以及如何表现自己的意志」,他表示,在许多公听会或是公民审议的场合上,民众会觉得「开放政府」就是要完全遵循民意,而所谓「发声」、「动员」也常是为了义气相挺。

实务困难层出不穷,但却没有明确的指导步骤。小沈说,唐凤的想法与理念没有办法複製及落实于地方,即使自己身为唐凤的「铁粉」,也只能够读她的逐字稿自行摸索,并等待愿意接受新做法的开明长官授权,才会有实质进度。他说,地方以不同的路去走,这或许是好事,但对于初步启动计画的县市,万一认同的人不够多,或沟通的成本太高的时候,便很容易止步。

「说句实在的,唐凤做什幺,根本不关我的事,」王景弘直言,唐凤的开放政府培力机制只在行政院内运作,对地方的影响趋近于零。「很弔诡的是我们谈开放政府,谈的永远是上面的大头,但没有人去讨论第一线执行的人,他们的意见是什幺、会遇到什幺困难。」

当「开放政府」变成「意若思镜」

王景弘认为,要推动开放政府,最实际的做法,就是不要再高喊这个名词,别再期待单靠这个热门词彙就能让所有事情自然而然地推动,或要求一个政务官能够给出万能的通行证。

用开放手段推行开放政府,唐凤为何引发不满?
唐凤检视社群与自己的期待落差,认为这是台湾民主转型自然的情况,「事实上我没有别的做法。」,王景弘说,「每个人看过去都会看到自己想要的,但伸手去摸,具体发现它离你现实还有很远的距离。要让这件事发生,不是站在镜子前看他傻笑,想像它已经发生。而是你要真的做事实践。」

于是,对唐凤失望的公民黑客社群,又再度各自向公务机关寻求可以沟通的管道了。有人继续深耕地方政府,担任谘询幕僚,「苦民所苦」地给予陪伴;有的申请既有计画与资源,说服机关与自己合作;有的继续根据具体议题进行政策倡议⋯⋯「某种程度上,大家再度回到了唐凤所说的『没有唐凤也可以』的状态,只是大家想的是,『有了唐凤差别在哪?』」一名社群参与者苦笑。

检视社群与自己的期待落差,唐凤认为这是台湾民主转型自然的情况,总会有一方对她说「权力还不够分散」,也会有另一方认为「权力还不够集中」。若两边的意见都听,等于要她「命令别人不要服从命令」。

「没有办法满足大家的期待,我感到遗憾,是这样说吧?但事实上我没有别的做法。」
当开放政府成为一面意若思镜,每个人都在其中看见了自己理想的政府。唐凤也成了一面意若思镜,有人期待她骁勇善战、有人期待她以退为进。